Brevi considerazioni sulla natura giuridica della Repubblica sociale italiana.

di Daniele Trabucco (1)

e Michelangelo De Donà (2)

“Nata nella tragedia,

essa era nata anche nella purezza dell’animo di chi si getta nella mischia e

prende partito senza calcolo alcuno delle probabilità”

(Alessandro Pavolini, segretario del Partito fascista repubblicano,

sulla nascita della Repubblica sociale italiana)

Sommario: 1. L’antefatto: la seduta del Gran Consiglio del Fascismo del 25 luglio 1943 – 2. Dai “governi della radio” alla nascita della Repubblica sociale italiana (cenni) – 3. La Repubblica sociale italiana come Stato fantoccio: critica – 4. La Repubblica sociale italiana come Governo provvisorio legittimo – 5. Segue: il decreto legislativo luogotenenziale 05 ottobre 1944, n. 249

      1.      L’antefatto: la seduta del Gran Consiglio del Fascismo del 25 luglio 1943

Prima di esaminare la natura giuridica della Repubblica Sociale Italiana, va preliminarmente inquadrato l’antefatto che ne determinò, nel settembre del 1943, la nascita.

Valendosi dell’ordine del giorno (c.d. ordine Grandi) votato dal Gran Consiglio del Fascismo nella notte tra il 24 ed il 25 luglio 1943[1], che invitava la Corona a riassumere la guida del Paese, il re d’Italia Vittorio Emanuele III destituì il Capo del Governo, sebbene la revoca venne mascherata sotto forma di accettazione delle dimissioni di Mussolini[2].

            Autorevole dottrina aveva messo in evidenza come la “caduta del regime fascista, avvenuta il 25 luglio 1943, si verificò nella forma extra costituzionale del colpo di Stato [3], perché alla formazione, per opera del Re, del nuovo Governo, si era provveduto senza la consultazione del Gran Consiglio richiesta dalle leggi allora vigenti”[4]. All’obiezione di una certa storiografia secondo la quale, in virtù della costituzionalizzazione del Gran Consiglio ad opera della legge 17 maggio 1928 e della legge 09 dicembre 1928, n. 2693 (parzialmente modificata con la legge 14 dicembre 1929, n. 2099), il voto della drammatica seduta del 25 luglio 1943 era da considerarsi pienamente legittimo, poiché le leggi prima citate avevano attribuito ad esso una responsabilità autonoma ed un potere di espressione di una volontà collegiale anche difforme da quella del Capo del Governo[5], si può replicare sostenendo che il problema è mal posto. Non si tratta di stabilire se il Gran Consiglio riflettesse o meno una propria volontà o quella del Capo del Governo, ma a) se l’ordine del giorno Grandi rientrasse o meno tra le sue attribuzioni e b) se la Corona potesse procedere alla nomina del nuovo Capo del Governo senza la consultazione previa della lista da parte del Gran Consiglio del Fascismo.

In merito al primo punto, la legge del 09 dicembre 1928, n. 2963, al di fuori del caso di proposta del titolare dell’organo supremo di governo solo quando una vacanza si fosse verificata (art. 13), non consentiva alcun rapporto diretto del Gran Consiglio con la Corona[6]. Il sistema governativo era incentrato sulla figura del Capo del Governo quale “centro di tutto il diritto costituzionale senza il quale il sistema non si regge e non s’intende” [7]. Infatti, fin dalla legge n. 2264 del 24 dicembre 1925 sulle attribuzioni e prerogative del Primo Ministro, si venne a costruire gradualmente una nuova organizzazione del potere di governo che aveva introdotto una sorta, per dirla con Mortati, di “regime del Capo del Governo” o di una “monarchia a Premier” in analogia con l’ordinamento inglese, ove al principio gerarchico, autoritario volto ad imprimere la direzione dello Stato, si affiancava la figura del Capo del Governo quale centro dei rapporti tra società e Stato[8]. La svolta corporativa, poi, rafforzò questa posizione, incentrandosi sulla sua libera azione e sulla sua esclusiva responsabilità di fronte alla Corona[9].

Quanto, invece, al punto b), è opportuno partire dalla formulazione della disposizione normativa di cui all’art. 13 della legge n. 2963/1928: “Il Gran Consiglio, su proposta del Capo del Governo, forma e tiene aggiornata la lista dei nomi da presentare alla Corona, in caso di vacanza, per la nomina del Capo del Governo, Primo Ministro Segretario di Stato”. Ora, Vittorio Emanuele III, nel pomeriggio del 25 luglio 1943, non si rivolse al Gran Consiglio chiedendo di consultare la suddetta lista. Egli non era obbligato ad attenersi, all’atto di nomina del Capo del Governo, ai nomi in essa compresi, doveva però rivolgersi a quell’organo costituzionale e richiederne la lista[10]. Anche qualora la lista non fosse stata compilata, la presidenza del Gran Consiglio, in ipotesi di vacanza, avrebbe dovuto essere assunta da altra persona appositamente qualificata per la sua compilazione[11]. Questa persona, in linea con l’art. 3 della legge n. 2963/1928[12], non poteva che essere il segretario del Partito Nazionale Fascista [13]. Non erano mancate, in merito, obiezioni da parte di chi riteneva non sussistere da parte del Segretario del P.N.F. il potere di convocazione e presidenza del Gran Consiglio in mancanza della delega, proprio come nel caso di vacanza[14], che era richiesta apertis verbis dalla norma di cui sopra. In realtà la lettera dell’art. 3 della legge n. 2963/1928 appariva poco felice. È  abbastanza evidente che il requisito della necessarietà della delega non potesse sussistere nell’evenienza in cui mancasse la possibilità di un delegante e questo non solo nell’ipotesi di cui in trattazione, ma anche in quella di improvvisa morte del Capo del Governo appena nominato che non aveva avuto il tempo materiale di prestabilire la delega[15]. Si potrebbe, tuttavia, sostenere che, in ragione del potere di intervento diretto ed effettivo da parte della Corona nella direzione del Governo proprio all’atto di scelta del Capo del Governo, la stessa Corona avrebbe potuto convocare il Gran Consiglio per ricevere la lista[16]. Il dato certo risiede comunque nella obbligatorietà e necessità della presentazione della lista, sebbene non vincolante, che il sovrano aveva l’obbligo di richiedere [17]. Si tratta di un aspetto mai disconosciuto anche da parte di quella dottrina che ha sostenuto la costituzionalità degli avvenimenti del 25 luglio 1943[18]. Affermare, viceversa, che la scelta del Re di non ricorre alla lista sia stata il frutto di un ritorno allo Statuto, secondo la nota espressione del Sonnino, è una tesi di difficile accoglimento. Raffigurare il rapporto di scelta da parte del sovrano come intercorrente tra due termini di cui l’uno, il Re, e l’altro, il popolo, nella sua indistinta totalità non pareva rispondente alla realtà ed all’ordinamento costituzionale allora vigente[19]. Il Primo Ministro, infatti, era il capo riconosciuto di ingenti forze politiche, economiche, morali, esistenti nel Paese[20], forze che trovavano nel Gran Consiglio del Fascismo, organo supremo che coordinava tutte le attività del Regime, il proprio rappresentante in seno al Governo dello Stato. Al sovrano, pertanto, doveva giungere, di norma, l’espressione dei desideri e degli intendimenti dei massimi organismi sociali della Nazione. Risultava, dunque, difficile che il Re nominasse alla carica di Capo del Governo una persona non menzionata nell’apposita lista. Egli avrebbe potuto procedere diversamente in caso di opinioni opposte in seno al Gran Consiglio ricavabili, nonostante la segretezza dei lavori, da colloqui privati con i singoli membri [21]. Anche in questo caso, però, la richiesta della lista costituiva elemento di validità della futura nomina. A questo si aggiunga che, a seguito dell’entrata in vigore della legge n. 2963/1928, lo Statuto Albertino aveva assunto una connotazione semi-rigida[22] per cui un ritorno al sistema anteriore al 1928 sarebbe potuto avvenire unicamente attraverso l’abrogazione della legge di cui sopra.

Il nuovo Governo, guidato da Pietro Badoglio [23], provvide poi a paralizzare o eliminare gli organi e gli enti peculiari del fascismo (Gran Consiglio, Tribunale speciale per la difesa dello Stato etc..) attraverso un’intensa attività di decretazione legislativa d’urgenza[24] che non corrispose alle previsioni dettate dalle leggi n. 100 del 1926 e n. 860 del 1939. Ai sensi di siffatta normativa i decreti-legge dovevano essere presentati alle Camere per la loro conversione in leggi formali, entro il termine perentorio di sessanta giorni dalla loro pubblicazione, ma la presentazione non poté aver luogo poiché il decreto-legge 02 agosto 1943, n. 705 aveva dichiarato sciolta la Camera dei Fasci e delle Corporazioni, rendendo in tal modo impossibile la convocazione del Senato dato il principio bicamerale previsto dall’art. 48 dello Statuto Albertino.

      2.      Dai “governi della radio” alla nascita della Repubblica sociale italiana (cenni)

Dopo l’armistizio dell’08 settembre 1943 (sui cui dubbi giuridici si rimanda al lavoro del Lodolini[25]), venne messa a disposizione di Pavolini, Ricci e Vittorio Mussolini una stazione radio nel treno speciale di Hitler che trasmetteva da Könisberg, nella Prussia orientale, dalla quale partirono trasmissioni che annunciavano agli italiani la costituzione di un Governo nazionale fascista che intendeva continuare a combattere a fianco dei tedeschi, denunciando il tradimento del Re e di Badoglio[26]. Seguì il famoso annuncio da Radio Monaco del 18 settembre 1943 del Duce, liberato dai tedeschi il 12, nel quale annunciava la nascita di uno Stato “nazionale e sociale nel senso più alto della parola, cioè fascista”[27]. Avuta l’adesione di Rodolfo Graziani per il Ministero della Difesa e dopo che Mussolini e Berlino erano stati informati, nel pomeriggio del 23 settembre 1943 la costituzione e la composizione del nuovo Governo repubblicano vennero comunicate per radio e, nello stesso giorno, esso si riunì presso l’ambasciata tedesca a Roma sotto la presidenza di Pavolini prima della riunione ufficiale della Rocca delle Caminate tenutasi il 27 settembre 1943[28]. Con la costituzione del Governo repubblicano venne a cessare l’occupazione tedesca del territorio italiano centro-settentrionale e le disposizioni contenute nell’ordinanza Kesserling dell’ 11 settembre 1943. L’Italia fu nuovamente considerata come alleata ed, in seguito ad accordi tra fra il nuovo Governo italiano e quello tedesco, la moneta di occupazione emessa durante il periodo precedente cessò di aver corso legale[29].

      3.      La Repubblica sociale italiana come Stato fantoccio: critica

Una prima tesi[30] afferma che la Repubblica sociale italiana non avrebbe costituito nulla di più che uno Stato fantoccio, creato ed utilizzato in funzione dell’occupazione tedesca sul centro-nord del Paese[31]. In particolare, si sostiene che il Governo repubblicano fascista non avrebbe potuto considerarsi di diritto in quanto non fondato sull’ordinamento costituzionale precedentemente vigente in quel territorio, né di fatto poiché non creato per evitare l’anarchia (essendovi per l’assicurazione dell’ordine le forze tedesche di occupazione). Ora, sul punto, valgano le seguenti considerazioni.

In primo luogo, esistono e sono esistiti i più vari regimi fondati sull’appoggio di vari Stati, che tuttavia mantenevano e mantengono la loro formale originarietà ed indipendenza[32]. La nota sentenza n. 26 aprile 1954, n. 747 del Tribunale supremo militare, concernente alcuni ufficiali della “Legione Tagliamento” ricorrenti contro la sentenza del Tribunale Militare di Milano che aveva, tra l'altro negato che la RSI avesse costituito un governo di fatto e che, pertanto, i suoi ordini potessero ritenersi legittimi, precisò che, se anche non mancarono pressioni da parte dell’alleato germanico, tutto ciò non potè mutare “la posizione giuridica della Repubblica Sociale Italiana, di essere un governo di fatto[33], sia pure a titolo provvisorio, che manteneva relazioni diplomatiche con alcuni Stati e intrecciava rapporti internazionali, quanto meno ufficiosi, con molti altri che pur non l'avevano riconosciuta”. In secondo luogo, sul piano della teoria generale del diritto, conta soltanto che gli imperativi di un dato ordinamento ottengano media obbedienza da parte dei loro sottoposti, a prescindere dai mezzi con i quali questi risultato si realizza; non v’è alcun dubbio che la Repubblica sociale italiana sia riuscita a tale scopo, malgrado la resistenza dei Comitati di liberazione nazionale. In terzo luogo, non fu un dato irrilevante che il III Reich avesse operato un formale riconoscimento della R.S.I., attuando con essa uno scambio di ambasciatori[34] e dimostrando, in tal modo, di non volerla ridurre ad una longa manus della forze armate tedesche[35]. In quarto luogo, non è condivisibile l’affermazione secondo la quale non sarebbe mai cessato nel territorio della R.S.I. il vigore giuridico del precedente ordinamento statale italiano. Infatti, se è vero che erano rimaste “in vita” numerose disposizioni di questo, è altrettanto vero che venne ad essere novata la loro fonte di validità[36], dal momento che il Governo repubblicano assunse il potere proprio per contestare la legittimità di quello regio e con l’intenzione di dar vita ad un nuovo ordinamento contrassegnato da una propria bandiera, da un proprio esercito regolare, da proprie finalità programmatiche (che giustificavano l’attribuzione della qualifica di sociale data alla Repubblica[37]) che avrebbero dovuto essere realizzate da un ordinamento ad hoc, da formare per opera di una Assemblea Costituente, come indicato nel Manifesto di Verona del novembre 1943, che di fatto non poté riunirsi a causa del precipitare degli eventi bellici.

      4.      La Repubblica sociale italiana come Governo provvisorio legittimo

Alla luce delle considerazioni espresse nel paragrafo precedente si deve concludere che la Repubblica sociale italiana costituisse un vero e proprio ordinamento giuridico statale?

      Per rispondere alla domanda è necessario premettere che il Governo repubblicano fascista si dichiarava Governo provvisorio, ma nello stesso tempo unico Governo dell’Italia. La tesi del Giannini, che lo riteneva un Governo locale di fatto dotato di una sovranità circoscritta e materialmente contestata[38], non può trovare accoglimento in questa sede. Come evidenziato da Jemolo, esso non poteva definirsi Governo locale in quanto si estendeva potenzialmente a tutto il territorio italiano[39], compreso quello occupato dagli anglo-americani e governato dall’A.M.G. o dall’A.C.C.[40], e neppure di fatto perché, come si vedrà nel proseguo di questo lavoro, trovava la sua legittimità nella vacanza di potere susseguente il 25 luglio 1943. Lo Stato italiano, quindi, continuava ad esistere , retto da un Governo provvisorio che, fin dalla prima riunione del Consiglio dei Ministri del 27 settembre 1943, si dette quale compito fondamentale, poi ribadito nel congresso di Verona del novembre successivo, “la preparazione della Costituente” da convocarsi non appena liberato il territorio nazionale[41]. Il Duce del Fascismo, Capo del Governo, assunse anche le funzioni di Capo dello Stato (una forma repubblicana di tipo presidenziale[42]), in via provvisoria, in attesa della approvazione della Costituzione[43] e della elezione del Presidente della Repubblica da eleggersi, almeno secondo il punto tre del Manifesto di Verona, ogni cinque anni. La tesi enunciata muove da un presupposto fondamentale, ossia che, dopo l’armistizio dell’08 settembre 1943, non sarebbero esistiti due diversi Stati italiani, ma uno solo. Su una parte del territorio nazionale, rimasto indipendente, si costituì un Governo provvisorio che intendeva estendersi a tutto il territorio nazionale, sull’altra, non riconoscendo il Governo fascista repubblicano l’armistizio firmato dal “Governo” Badoglio, vi era solo il nemico esercitava soltanto i poteri derivatigli dal regime di occupatio[44]. In realtà, scriveva Agostino degli Espinosa come, con la firma dell’armistizio, “il Governo italiano perdeva completamente la sua sovranità: non disponeva di forze armate, né di rappresentanze diplomatiche, cessava il suo diritto di battere moneta e veniva messo agli ordini del Comando alleato”[45]. Le posizioni di alcuni autori, come quella del Bon Valsassina, che hanno cercato di ricondurre i poteri degli anglo-americani nell’Italia meridionale entro i normali schemi di una ordinaria occupazione bellica, devono essere riviste. Secondo il diritto internazionale pubblico, l’occupante è sempre tenuto a rispettare le leggi vigenti e l’organizzazione amministrativa esistente all’atto di occupazione, potendo compiere unicamente gli atti necessari a garantire la propria sicurezza militare ed a mantenere l’ordine pubblico, limitando così solo parzialmente l’efficacia dell’ordinamento dello Stato occupato[46]. Quest’ultimo, infatti, è titolare di un diritto al rispetto della propria legislazione, ma entro i limiti di cui sopra. La figura giuridica della occupatio, ora descritta, non corrispondeva affatto all’ordinamento costituzionale che si ebbe nell’Italia del sud dopo l’08 settembre 1943. Il Governo Militare Alleato dei Territori Nemici (A.M.G.) e la Missione Militare Alleata (trasformata il 30 ottobre 1943 in Commissione Alleata di Controllo (A.C.C.)) ebbero poteri diversi e ben più ampi di quelli attribuiti all’occupante dal diritto internazionale. In particolare, come del resto fu costretto ad ammettere lo stesso Bon Valsassina, la Commissione Alleata di Controllo, che doveva appartenere al genere delle Commissioni d’armistizio, proprio in materia politico-costituzionale esorbitò dai suoi poteri, in quanto innovò radicalmente la situazione di fatto e di diritto nel Paese occupato, ad esempio mediante la creazione di un substrato per nuove istituzioni italiane su base democratica[47]. In altri termini, le autorità di occupazione hanno la facoltà di impedire i perturbamenti dell’ordine pubblico e le minacce alla sicurezza, ma non anche quello di modificare la forma di governo, la struttura, gli istituti etc. Si dovrebbe concludere, allora, che il Governo Badoglio fosse un Governo di fatto in stato di soggezione?[48] Sul punto la tesi del Lodolini appare molto più convincente, ossia che se un governo è di fatto (esercita il suo potere senza esserne stato investito in base alle norme costituzionali) ma cessa anche di esercitarlo avendolo trasmesso all’occupante, non può più essere considerato un Governo [49].

      La posizione della Repubblica sociale fu, invece, profondamente diversa. Il Governo repubblicano fascista provvisorio derivava la sua legittimità dalla vacanza di fatto e di diritto[50] creatasi dopo il colpo di Stato del 25 luglio 1943. In questo senso, allora, si potrebbe sostenere che l’organizzazione “rivoluzionaria” della R.S.I., rispetto all’ordinamento previgente, si sia confusa, almeno in parte, con quello che era rimasto dello Stato, assumendo la figura di un ordinamento provvisorio la cui piena e completa legittimazione le sarebbe derivata dall’ordinamento costituzionale che sarebbe succeduto stabilmente [51].  A differenza dell’inesistente Governo del Regno del Sud, la Repubblica sociale italiana presentò molte caratteristiche della sovranità[52] sebbene mancasse del requisito della stabilità per via delle vicende belliche in corso: dai rapporti diplomatici ufficiali con Germania, Giappone e gli altri Paesi del Tripartito (e ufficiosi con i Paesi neutrali) al proseguimento della normale attività amministrativa e di governo, dalla possibilità di battere moneta italiana alla continuazione del funzionamento degli organi centrali dello Stato. Gli stessi provvedimenti del Governo della R.S.I.[53] furono muniti del visto del Guardasigilli, registrati dalla Corte dei Conti ed inseriti nella Raccolta ufficiale delle leggi e dei decreti e furono regolarmente pubblicati nella Gazzetta Ufficiale che continuava ad essere edita dall’Istituto Poligrafico dello Stato. Questi indici di sovranità trovarono conferma anche nella giurisprudenza di merito, in particolare nella sentenza del 30 settembre 1947 della Corte d’Assise speciale di Roma, II sezione, nel processo Berti ed altri, in base alla quale non si poteva negare alla Repubblica sociale italiana la qualifica di “organizzazione politica, giuridica e militare aderente e conforme alla nostra civiltà, se non addirittura simile alla organizzazione preesistente, essendosi mantenute in vigore quasi tutte le leggi anteriori”.

       5.      Segue: il decreto legislativo luogotenenziale 05 ottobre 1944, n. 249

La caduta della Repubblica sociale italiana, a seguito della resa di Caserta del 29 aprile 1945 che mise fine alla campagna d’Italia, non rese giuridicamente inesistenti gli atti compiuti dai suoi organi. Infatti, già con il d.lgs. lgt. 05 ottobre 1944, n. 249 concernente “l’assetto della legislazione nei territori liberati”, questi (gli atti della R.S.I.) vennero differenziati in base al loro grado di politicità: se quelli di natura politica erano considerati inefficaci in senso assoluto, altri, come quelli inerenti l’esplicazione dei servizi pubblici fondamentali e l’ordinaria amministrazione, vennero ritenuti efficaci in quanto privi di motivazioni ed implicazioni politiche. Si contemplava, inoltre, la possibilità di utilizzare anche quegli atti che, per loro natura, avrebbero dovuto essere dichiarati inefficaci, ma che i Ministri competenti avrebbero potuto convalidare. Tutto questo sta a dimostrare, nella prospettiva del Regno del Sud, che il Governo fascista repubblicano, quanto meno da un punto di vista amministrativo, non era né illegittimo, né inesistente[54].

(1)) Assegnista di ricerca post-dottorato in Istituzioni di Diritto Pubblico presso l’Università degli Studi di Padova. Professore a contratto di Diritto Internazionale presso il Campus universitario Ciels, sedi di Mantova e Milano

(2) Scuola di dottorato di ricerca in Storia costituzionale italiana presso l’Università degli Studi di Pavia. Professore a contratto di Risoluzione delle Controversie e Cooperazione allo Sviluppo presso il Campus universitario Ciels, sede di Milano