Política Social en la Unión Europea: del Estado del Bienestar a la Europa social.

Sergio Fernández Riquelme  

Historiador y profesor de Política social. Universidad de Murcia.

“Europa está buscando; sabe que tiene en sus manos su propio futuro.

Jamás ha estado tan cerca de su objetivo. Quiera Dios que no deje pasar la hora

de su destino, la última oportunidad de su salvación”,

Robert Schuman.

Resumen. Tras la institucionalización de la integración política (en plena expansión hacia Europa del este) y la consolidación de la unión económica (con la “moneda única” como símbolo), el horizonte histórico de la Unión europea, a inicios del siglo XXI, parecía situarse en el desarrollo de su dimensión social. La nueva centuria sería la de la confirmación de una Política Social europea de alto calado espiritual, capaz de consolidarse como auténtica mediación entre las exigencias políticas (institucionalización y expansión) y económicas (mercado único y competencia internacional).

Palabras clave. Administración social, Estado del Bienestar, Europa social, Integración, Política social, Unión europea.

Introducción.

Era la hora de una Administración social europea única y cohesionada [1], pero ciertos aspectos y situaciones parecen desvanecer el sueño de esa Europa social compartida: la persistente diversidad nacional de sistemas de protección social, el grado diverso de los niveles de asistencia entre regiones, la distinción no cerrada entre competencias nacionales y comunitarias, el debate sobre la prioridad en políticas contributivas o no contributivas, la influencia de grupos de presión ideológicos, o el impacto de la Economía en la redefinición del llamado “Estado de Bienestar Europeo”. Y estas cuestiones surgen, fundamentalmente, sobre tres hechos fundamentales en el desarrollo histórico de la Política Social europea:

1.      la pluralidad de modelos genéticos de la Política Social desarrollados en la historia contemporánea de Europa: el paradigma anglosajón (basado en los derechos de ciudadanía), el germano (vinculado al Derecho laboral), y el latino (modelo ecléctico).

2.      la diversidad de respuestas nacionales ante la Política Social Europea, en torno a tres actores principales: intervención del Estado, protección corporativa-sindical, y asistencia familiar-municipal

3.      el debate entre la gestión técnica o la acción ideológica de la Política Social comunitaria.

Tras más de cincuenta años de construcción progresiva de un espacio político y económico “supranacional” en Europa, el debate sobre su Política social comunitaria refleja, pues, las debilidades fundacionales y los retos presentes que afronta la propia Unión Europea. Como “mediación” entre esas exigencias políticas y económicas antes citadas, su relativa indefinición institucional y su limitado impacto común, nos advierte de la necesidad de dotar a esta Política Social de una serie de valores compartidos y trascendentes; principios que nos liguen con la más genuina tradición continental y que nos proyecten hacia un futuro de Bienestar común más allá de la simple administración cuantitativa de los recursos económicos[2].

En el proceso histórico que culminará con la consolidación de la Unión europea, las instituciones comunitarias y el sistema de libertades de la Unión conllevaron una determinada concepción del “modelo de sociedad europea”, y por ende, de la Política social desplegada. Un “Estado social europeo”[3]que pretendía sintetizar los cuatro grandes paradigmas de la Política social contemporánea en Europa: la "política jurídico-laboral", visión originaria de la Política social concebida como una parte del "derecho social", y ligada en su génesis como respuesta a la Cuestión social; el "corporativismo" o representación político-social del trabajo, como doctrina estatista (Estado corporativo o corporativismo de Estado), como doctrina orgánica (“los cuerpos sociales”: familia, municipio y sindicato), o como conjunto de grupos de presión (“neocorporativismo); la "Sociología del Bienestar” nacida  a partir de las ideas de Esping-Andersen en el contexto del Estado del Bienestar, y ligada a la idea británica del "Welfare"; y  como "análisis de políticas públicas" o construcción teórica fundamentada en el análisis cuantitativo del estudio de la realidad (necesidades y demandas sociales, análisis de los recursos y de la productividad, evaluación de la eficiencia y de la eficacia de los servicios públicos)[4].

         En todo caso, la aparición de la Política social respondía a una combinación de factores económicos, políticos y psicológicos propios del siglo XIX, resultantes de la industrialización, el progreso de la democracia en el seno de los Estados centralizados y la creciente conciencia sobre los derechos políticos y sociales[5]. Así Patrick de Laubier definía a la Política social como “el conjunto de medidas para elevar el nivel de vida de una nación, o cambiar  las condiciones de vida material y cultural de la mayoría conforme a una conciencia progresiva de derechos sociales, teniendo en cuenta las posibilidades económicas y políticas de un país en un momento dado”. Esta definición cubría, para Laubier, “un dominio que se sitúa entre lo económico y lo político como medio de conservación o reforzamiento del poder el Estado”[6]. Por ello, la Política Social específica de la Unión europea nacía como una auténtica “mediación” entre las exigencias del Mercado económico y de la Unión política, tras la destrucción masiva y el enfrentamiento fratricida de la Segunda Guerra mundial.  

Pero no será hasta el Tratado de Ámsterdam (1999) cuando se delimitó, finalmente, el “Acuerdo social” europeo. Este Acuerdo, firmado por catorce Estados miembros, se integró en el Tratado constitutivo de la UE. El título XI de este Tratado unificó todas las disposiciones sobre Política social existentes (en especial el propio Tratado CE y el “acuerdo” que no firmó el Reino Unido), y se inspiró en la Carta social Europea de 1961 y la Carta comunitaria de los derechos sociales fundamentales de los trabajadores de 1989. El Consejo, responsable de esta materia, decidiría mediante codecisión (previa consulta al Comité Económico y social y el Comité de las Regiones) o unanimidad (a propuesta de la Comisión, previa consulta al Parlamento y a los anteriores Comités). Los principios fundamentales de esta nueva Política social comunitaria fueron (art.136)[7]: Promoción del empleo, Mejora de las condiciones de vida y de trabajo, Protección social adecuada, Dialogo social, Formación de recursos humanos, y Lucha contra las exclusiones.

Durante los últimos 25 años de desarrollo del proceso de construcción europea, la aspiración a una Administración social comunitaria se ha convertido en uno de los ámbitos fundamentales de la reflexión sobre la nueva identidad europea [8]. Y la dimensión social de esta identidad se ha caracterizado por un principio esencial: el principio de cohesión económica y social. Principio que se encontraba ya recogido desde el 18 de abril de 1951, cuando las seis naciones fundadoras firmaban el Tratado constitutivo de la comunidad Europea del Carbón y del Acero (CECA), primero de los Tratados que abrieron el proceso histórico de vertebración de la Unión Europea. Ahora bien, como veremos, este principio se encuentra aún, a inicios del siglo XXI, en una situación de notable indefinición doctrinal. La acreditación del nuevo concepto se verá reconocido en el Acta Única Europea del Tratado constitutivo de la CEE (1986),  que modificó los tratados constitutivos de la CEE, e introdujo la noción de cohesión económica y social, con el fin de promover un desarrollo armonioso del conjunto de la Comunidad; con ello se trataba de reducir las desigualdades entre las diferentes regiones, corrigiendo los desequilibrios sociales, merced a la actuación de los Fondos Estructurales.

1. La institucionalización de la Europa Social.

        El principio definitorio de la Política social europea remite a la creación de un especio institucional común de mediación entre las exigencias políticas comunitarias (integración y ampliación) y económicas (Mercado común y productividad). Por ello, sus rasgos internos serían la promoción de un desarrollo armonioso de las actividades económicas mediante un mercado común, y la progresiva aproximación de las políticas económicas de los Estados miembros. A nivel general, inspiró una Política social como instrumento de la Política económica, fundamento de la Comunidad Europea. La libre circulación de trabajadores, la colaboración en el ámbito social de los Estados, o la actuación del Fondo Social Europeo, institucionalizaron una proyección social más concreta; aunque estas medidas no tuvieron más función que la de ser instrumentos subordinados al objetivo del mercado común. En tal contexto, la libre competencia económica y el libre funcionamiento del mercado, enmarcaron el único presupuesto necesario e ineludible de todo progreso social.

         La Política social europea se ha configurado, pues, paulatinamente a través de una serie estructuras de valores e instituciones que se formalizan en el llamado Estado del bienestar europeo; el cual ha orientado las expectativas sociales a pesar de los cambios económicos, demográficos y sociales sucedidos desde su fundación[9]. Pero la crisis económica de los años setenta y su consecuencia más visible, el desempleo masivo, fraguó la necesidad de articular distintas políticas de empleo en varios de los países miembros. Nacía, a nivel específico, una Política social como instrumento de la Política laboral. Sus medidas se interrelacionaron en un Primer programa de Acción social comunitaria (que tuvo aplicación en los años 1974-1976), con un triple objetivo: realización del pleno empleo, mejora de las condiciones de vida y trabajo, y participación de los interlocutores sociales en los ámbitos institucionales y empresariales.

     El Libro Blanco de la Comisión sobre la culminación del mercado interior  (1985), modelaba la noción de dimensión social del mercado interior; éste debía ser condicionado por medidas adecuadas para alcanzar los objetivos comunitarios en materia de empleo y de seguridad social. El Acta Única Europea del Tratado constitutivo de la CEE (1986), que modificó los tratados constitutivos de la CEE, introdujo la noción de “cohesión económica y social”, con el fin de promover un desarrollo armonioso del conjunto de la Comunidad, tratando así de reducir las desigualdades entre las diferentes regiones, corrigiendo los desequilibrios sociales, merced a la actuación de los Fondos Estructurales. Asimismo, la Carta Comunitaria de los Derechos Sociales Fundamentales de 1989, recogía esta noción de “cohesión”. Al ser una declaración de naturaleza política, intentó dar contenido a la dimensión social de la Unión Europea, marcando a los Estados nacionales el camino para establecer prácticas regionales mediante las cuales especificar el grado y nivel de cohesión económico-social. Esta Carta fue concretada en un catálogo de medidas de política social a desarrollar hasta 1993, mediante el Programa de acción para su aplicación.

          Posteriormente, el Tratado de la Unión Europea de Maastricht (1992) incorporó, como muestra más significativa de la consecución de la cohesión económica y social, un  Protocolo de política social, aprobado por once de los entonces doce países miembros. Mientras, el Consejo Europeo de Copenhague de 1993, solicitó de la Comisión la elaboración de un Libro Blanco sobre la estrategia del empleo a medio plazo. El informe “Crecimiento, competitividad, empleo. Retos y pistas para entrar en el siglo XXI” (1993) recogía cuatro aspectos significativos: negación del proteccionismo, limitación de la apertura de los presupuestos del Estado, negación de la reducción de la jornada y el reparto nacional del trabajo, negación de la disminución de los salarios y de la protección social. El desarrollo del denominado Libro Blanco Delors, fue materializado mediante el programa de acción social a medio plazo 1995-1997, el Libro Verde  sobre el futuro de la política social europea de 1993, y Libro Blanco sobre Política Social de 1994.

Y como habíamos señalado, desde el Tratado de Ámsterdam (1997-1999) este principio de cohesión fue utilizado para legitimar las propuestas de un Espacio social europeo, con rasgos protectores, previsores y asistenciales comunes a todos los Estados miembros (este intento de relanzar el limitado desarrollo de la política social, se esbozó con el Segundo Programa de Acción social comunitaria, aprobado en 1984). La intensificación del intervencionismo en materia de empleo, la armonización de la legislación social y el desarrollo del diálogo social, serán sus rasgos distintivos. Esta dimensión social del Tratado de Ámsterdam sancionaba los “derechos sociales fundamentales”, ya conocidos en la Carta Social Europea y la Carta Comunitaria ya citadas. Ahora  eran constitucionalizados, convirtiéndose en elementos jurídicos de aplicación en todos los países miembros. La introducción en el Tratado Constitutivo de un nuevo título relativo a la Política social, y otro al Empleo, conllevó la integración del protocolo social aprobado en Maastrich en el texto del Amsterdam, adquiriendo por ello fuerza vinculante y obligatoria. Así, se produjo el “retorno” a una Europa Social de una sola velocidad, abandonando la denominada geometría variable en la política social comunitaria[10].

Pero en el marco jurídico de los Tratados Constitutivos, la Política Social se limitaba, así, a la libre circulación de trabajadores (art. 48-51 TCEE) y las preocupaciones de ámbito social eran tratadas como aspectos subsidiarios respecto a las actividades de orden económico. De este modo, en el articulado sobre temas sociales no estaban previstas reglas obligatorias, excepto en el caso de la igualdad de remuneración entre hombres y mujeres (art. 119 TCEE). El Acta Única Europea (AUE) proporcionó una base jurídica a la idea de un espacio social europeo con el compromiso, por parte de los estados miembros, de promover mejoras en el ámbito laboral para proteger la seguridad y salud de los trabajadores (art. 118-119 del TCEE). Asimismo se inició el diálogo social a nivel europeo.

El Consejo Europeo de Estrasburgo (diciembre de 1989) aprobó la Carta Comunitaria de los derechos sociales fundamentales. En ella se definen los derechos sociales fundamentales de los ciudadanos de la Comunidad Europea y, en particular, de los trabajadores asalariados e independientes. El Reino Unido no firmó la Carta, por lo que ésta se anexó como Protocolo al Tratado de la Unión Europea (TUE) firmado en Maastricht en 1992. Este Protocolo social era únicamente un marco de referencia, sin implicar obligaciones directamente aplicables en los Estados miembros signatarios. Posteriormente, el Tratado de Amsterdam introdujo cinco novedades muy importantes en el ámbito de la política social: a) Un nuevo artículo que permitiría llevar a cabo acciones contra todo tipo de discriminación por razón de sexo, origen racial o étnico, religión o creencias, minusvalías, edad y orientación sexual; b) Una base jurídica a favor de la igualdad de oportunidades entre hombres y mujeres en todos los ámbitos: mainstreaming; c) Una base jurídica para la lucha contra la exclusión social, que permitía a la Comunidad la adopción de medidas incentivadoras para combatir este grave problema social; d) Un nuevo título sobre el empleo, que establecía una estrategia coordinada a nivel europeo para luchar contra el paro; y e) Un Acuerdo Social que establecía determinados derechos sociales que deberán garantizarse en el mercado europeo de trabajo.

             Por ello, y ante la falta de una gran institución que lidere la Política Social de la Unión Europea, las competencias y actividades en materia política-social se repartían entre las siguientes Instituciones:

a )  Comisión Europea. Empleo, programas de financiación, condiciones de trabajo, sociedad basada en la integración: Igualdad entre mujeres y hombres Evaluación de las Políticas sociales (esta prioridades y objetivos vienen establecidos en las dos fase de aplicación de la Agenda de Política social (2000-05 y 2005-10);

b)     Parlamento Europeo. Comisión de Empleo y Asuntos Sociales: la política de empleo y todos los aspectos de la política social, como las condiciones de trabajo, la seguridad social y la protección social;  la salud y las medidas de seguridad en el lugar de trabajo;  el Fondo Social Europeo; la política de formación profesional, incluidas las cualificaciones profesionales;  la libre circulación de trabajadores y pensionistas; el diálogo social;  todas las formas de discriminación en el lugar de trabajo y en el mercado laboral, salvo las que se produzcan por razones de sexo;

c)     Otros organismos competentes: existen otros organismos competentes en materias de Política social, como: el área de Empleo, Política Social, Sanidad y Consumidores del Consejo de la Unión Europea; Defensor del Pueblo Europeo; Fundación Europea para la Mejora de las Condiciones de Vida y de Trabajo.; Agencia Europea para la Seguridad y la Salud en el Trabajo; Observatorio Europeo del Racismo y la Xenofobia; Centro Europeo para el Desarrollo de la Formación Profesional; Banco Europeo de Inversiones.

      2.  La Política Social general: la mediación entre economía y política.                    

La Política Social de la Unión Europea tiene por objetivo central y público mejorar las condiciones de vida y de trabajo de sus ciudadanos, ofrecer una protección social adecuada, favorecer el diálogo social y el desarrollo de los recursos humanos para conseguir un alto índice de empleo, y combatir la exclusión; objetivos desarrollados en el marco político de integración y ampliación, y en el económico de crear el Mercado y fomentar la Competitividad internacional de la UE[11]. Pero sobre todo, su misión fundacional se sitúa en ejercer de “mediación” entre los imperativos económicos del Mercado único, y los políticos de la Integración comunitaria, resolviendo los problemas de solidaridad y justicia entre los ciudadanos europeos y los Estados nacionales.

          2.1.  Los Fondos Europeos.

Tanto los Fondos Estructurales como el Fondo de Cohesión atienden a la finalidad de favorecer un mayor grado de cohesión económica y social en el espacio comunitario, a través de la cofinanciación de las políticas de gasto público desarrolladas por los estados-miembros y dirigidas a la consecución de dicho objetivo [12].  En virtud de lo establecido en los artículos 158 y 160 del Tratado de la UE, financian políticas encaminadas a conseguir un mayor equilibrio entre los niveles de desarrollo de las distintas regiones y territorios que componen la Unión, por lo que su aplicación se inscribe en el ámbito de la política regional.

a)     Fondos Estructurales.

     Para promover un desarrollo armonioso del conjunto de la Unión Europea, las instituciones comunitarias, en colaboración con los Estados miembros y sus regiones, desarrollan acciones e intervenciones encaminadas a reforzar la cohesión económica y social de la Unión. La Comunidad persigue, en particular, reducir las diferencias entre los niveles de desarrollo de las diversas regiones y el retraso de los territorios menos favorecidos, incluidas las zonas rurales o las islas. En la consecución de este objetivo, la Comunidad se sirve de los fondos con finalidad estructural, del fondo de cohesión, del Banco Europeo de Inversiones y otros instrumentos financieros (Fondo Europeo de Inversiones, préstamos y garantías).

         La Unión Europea posee cuatro Fondos Estructurales. Son los canales de la ayuda financiera a los Estados miembros para la resolución de obstáculos estructurales de naturaleza económica y social, que impiden o retardan el proceso de reducción de las desigualdades entre las distintas regiones y grupos sociales. Dichos fondos estructurales son: 1) El Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER); 2) El Fondo Social Europeo (FSE); 3) La sección de Orientación del Fondo Europeo de Orientación y Garantía Agrícola (FEOGA-o); 4) El Instrumento Financiero de Orientación Pesquera (IFOP).

b)           Fondo de Cohesión.

     El Fondo de Cohesión permite la financiación de programas de inversión pública en los Estados miembros de la Unión Europea que tienen un PNB per cápita inferior al 90% de la media comunitaria (en términos de paridades de poder adquisitivo), destinados a mejorar el medio ambiente y la integración en las redes transeuropeas de transporte. Otorga, con carácter general, entre el 80 y el 85% de los costes subvencionables de estos proyectos. Aprobada su creación por el Tratado de Maastricht, el Reglamento (CE) 1164/94 del Consejo, de 16 de mayo de 1994, creó el Fondo de Cohesión. Los Estados miembros beneficiarios de este Fondo fueron España, Portugal, Irlanda y Grecia. El desarrollo de una nueva de programación (2007-2013) modificó su gestión, integrando sus actividades en programas más operativos; asimismo se financiarán no solo las grandes infraestructuras de transporte y medioambientales, sino también proyectos en los campos de la eficiencia energética, energías renovables, así como el transporte intermodal, urbano o colectivo.

          2.2. Iniciativas comunitarias

La Comisión Europea dispone, entre sus competencias ejecutivas, de una fórmula que le permite utilizar instrumentos especiales capacitados para tomar medidas de interés particular para la Comunidad. Esta fórmula se desarrolla en las Iniciativas Comunitarias, instrumentos reservados para acciones de carácter innovador, que disponen de un 5,35% de los créditos comprometidos para los Fondos Estructurales. En el periodo 2007-2013 las principales Iniciativas se desarrollarán a través de cuarto grandes programas; destaca la Iniciativa Equal, que integra, en único instrumento comunitario, proyectos de las cinco anteriores desarrolladas en los periodos 1994-1999 y 2000-2006:

• ·         INTERREG: planifica la cooperación transfronteriza, transnacional e interregional destinada a fomentar un desarrollo armonioso, equilibrado y sostenible del conjunto del espacio comunitario (financiado por el FEDER),
• ·         URBAN: fomenta la revitalización económica y social de las ciudades y de las periferias urbanas en crisis con vistas a promover un desarrollo urbano sostenible (también financiado por el FEDER,
• ·         LEADER: promueve el desarrollo rural (financiado por el FEOGA),
• ·         EQUAL: desarrolla la cooperación interestatal en para generar nuevos métodos de lucha contra las discriminaciones y desigualdades de toda clase en relación con el mercado de trabajo (financiado por el FSE).

  3.  La Política Social específica: empleo, integración y desarrollo.

Los países europeos han acordado un marco común para abordar la exclusión social desde la estrategia europea de empleo y las medidas legislativas a favor de la integración social (conforme a los objetivos estratégicos de la Comisión de promover la prosperidad, la solidaridad y la seguridad en Europa). Por tanto, dos son las áreas prioritarias de acción político-social en la UE: empleo e igualdad de oportunidades, e integración y protección social[13].  

A nivel laboral (Estrategia europea), el objetivo del pleno empleo se ha convertido en el objetivo primordial (iniciativas de empleo).  Mientras, a nivel de integración se han definido las prioridades políticas clave, instando a los Estados miembros a alcanzar los siguientes objetivos: aumentar la participación en el mercado laboral, modernizar los sistemas de protección, social afrontar las desventajas en la educación y la formación, eliminar la pobreza infantil, asegurar una vivienda digna, mejorar el acceso a servicios de calidad, y superar la discriminación e integrar a las minorías étnicas y a los emigrantes (iniciativas sociales). La actual estrategia de la Unión Europea en materia de política laboral tiene como principal objetivo la disminución de la tasa de paro de los Estados miembros, y se centra especialmente en la lucha contra la discriminación y la inserción laboral de los grupos susceptibles de exclusión. Para dar una respuesta a este problema, en el Consejo Europeo de Luxemburgo (1997) se presentaron las primeras cuatro líneas directrices que actuaron como ejes vertebradores de una “Estrategia Europea para el empleo”:

1.  Mejorar la capacidad de inserción profesional: facilitar el acceso y retorno a un mercado de trabajo abierto a todos.

2. Fomentar la capacidad de adaptación de las empresas y trabajadores: modernizar el mercado laboral para que éste pueda reaccionar ante las mutaciones económicas.

3.  Desarrollar el espíritu de empresa: abrir los procesos de creación de empresas.

4.   Reforzar las políticas de igualdad hombre-mujer en todos los ámbitos.

         La acción comunitaria en el ámbito laboral consistía, esencialmente, en la coordinación de la actuación de los Estados miembros. Por ese motivo, la Comisión solicitó a los estados la adopción de las líneas directrices citadas en sus respectivas políticas de empleo mediante Planes Nacionales de Empleo. Asimismo, los estados deberían especificar las actuaciones que llevarán a cabo para el cumplimiento de cada línea. Finalmente, la Comisión realizaba la valoración pertinente y las recomendaciones necesarias en relación a las medidas adoptadas por los estados. Reorientar la estrategia europea de empleo fue, pues, la base de la nueva Estrategia de Lisboa (2005), sobre cuatro prioridades clave: aumento de la adaptabilidad de trabajadores y empresas; atracción a más personas para entrar y permanecer en el mercado laboral; mayor inversión y más eficaz en los trabajadores; y asegurar la aplicación real de las reformas con medidas de buen gobierno.

         Finalmente, esta estrategia para el empleo, y por ende de la integración social, depende en gran medida de la “incidencia social de las grandes políticas comunitarias: Política Comercial Común (PCC); Política Agraria Común (PAC); Política Exterior y de Seguridad Común (PESC); Política de Medio Ambiente; y Política de transportes. En cuanto a la Agenda de la Política social (aprobada en Niza en 2000), los objetivos fundamentales se situaron en: 1)  Lograr una situación de pleno empleo y mejorar la calidad de los puestos de trabajo a través de la inserción en el mundo laboral de los grupos discriminados, la adopción de medidas de lucha contra la desigualdad hombre-mujer, la inversión en nuevas tecnologías y el desarrollo de estrategias de educación y formación permanente; 2) Promover la calidad de las relaciones laborales y conseguir que el diálogo social contribuya a promover la competitividad y la solidaridad en todos los niveles, adoptando las mejores posibilidades de negociación que den respuestas colectivas a los trabajadores afectados por las transformaciones de la economía y del trabajo, fruto de la nueva economía basada en el conocimiento; 3) Luchar contra todas las formas de exclusión y discriminación para promover la integración y participación de los grupos más vulnerables en la vida económica y social; 4) Modernizar la protección social para dar respuesta a la transformación hacia la economía del conocimiento y el cambio de las estructuras sociales y familiares, y apostar por la protección social como factor productivo; 5) Fomentar la igualdad entre hombre y mujer, promover la plena participación de las mujeres en la vida económica, científica, social, política y cívica como uno de los componentes básicos de la democracia; 6) Reforzar la dimensión social de la ampliación y de las relaciones exteriores de la Unión Europea. Facilitar el intercambio de experiencias y de buenas prácticas, en especial con las organizaciones internacionales, aplicables al trabajo y a la promoción de la agenda económica y social integrada en una economía global[14].

Mientras, cinco son los grandes programas y líneas de financiación de la Política Social europea, pese a que podemos catalogar casi 450 fondos de desarrollo general y local en la UE: el Fondo social europeo, el programa EQUAL, el programa comunitario de lucha contra las discriminaciones, el programa de lucha contra la exclusión social, y el programa de fomento de la igualdad entre hombres y mujeres.

       4. Epílogo. Hacia una Política Social de la Libertad

¿Qué Europa queremos para el presente y para el futuro[15]?, y por tanto ¿qué Política Social debe guiar nuestros esfuerzos en pro de la Justicia social?. A la primera pregunta se han sucedido diversas respuestas: una Unión europea como Estado supranacional y constitucionalizado[16]; un simple Mercado común, garante de las necesidades de Bienestar ciudadano; una comunidad de valores e ideas progresistas, modelo a nivel mundial de “desarrollo sostenible”[17]; una superpotencia política en un mundo globalizado; o un ideal espiritual fundado en la tradición del humanismo cristiano. Pero la realidad nos muestra una unión de Estados soberanos, sostenida en un mercado único y parcialmente realizada como comunidad política; una unión, por cierto, dirigida por una elite ejecutiva y un aparato burocrático ajeno en cierta medida a los intereses de la ciudadanía, y alejada de los principios culturales del Viejo continente.

Y esta realidad ha determinado, en gran medida, las respuestas a la segunda pregunta planteada. Así encontramos propuestas sobre una Administración social volcada en la creación y defensa ilimitada de “derechos sociales” creados ex novo [18]; defensora de los principios y comunidades naturales de la sociedad europea; o limitada a la gestión estatista de los recursos sociales [19]. Pero igualmente, la realidad nos enseña una Política Social dirigida, en gran parte, hacia una transformación radical de la sociedad europea, sin una línea definida de respeto e integración de las tradiciones constitutivas de la identidad histórica europea. Ahora bien, el maestro Manuel Moix Martínez, tras años de estudio y magisterio, llegó a la conclusión de que la Política Social del siglo XXI estaría marcada, ineludiblemente, por la idea de “libertad”. Pero no una libertad formal, sujeta a principios ideológicos abstractos, sino una libertad real fundada en realidades materiales y espirituales inscritas en la misma civilización occidental [20]. Este debería ser, pues, el ideal y la aspiración de la Política social europea, tanto en sus grandes políticas comunitarias, como en la coordinación con las decisiones político-sociales nacionales, y con los Servicios sociales regionales y con la agencias de Trabajo social sectoriales y locales.

Una libertad fundada en la vinculación del ciudadano europeo con sus ascendentes culturales y espirituales, y garantizada por la gestión técnica de los problemas y necesidades sociales. Sobre esta gestión técnica, Gonzalo Fernández de la Mora confiaba en que la eurocracia comunitaria y sus instituciones totalmente desideologizadas y parcialmente despolitizadas, tenderían a la capacitación funcional y la neutralidad política, arrebatando competencias y soberanía a los Estados miembros, y liderando la fase actual de tecnificación hacia el “Estado de razón”, al implicar el mando de los más capaces, la objetivización de los problemas y la utilización de los recursos del saber[21].

Notas

[1] Franz Terwey, “Una unión social europea: ¿hacia dónde tiende su paulatino desarrollo?”, en Revista internacional de Seguridad Social, nº 1, 2004, pp. 121-136.

][2] Nos remiten, asimismo a las palabras de J. Molina: “los conceptos políticos y económicos no son universales. Instrumentos de razón histórica se muestran ante cada generación como realidades temporal y especialmente delimitadas. No resultan, en modo alguno, intercambiables (...). Por eso, el agotamiento histórico de esa serie de categorías del espíritu (Estado, Capitalismo o Sociedad civil) viene precedido por la quiebra de los modos de pensamiento imperantes”. Véase J. Molina, La Política social en la historia. Murcia, Isabor, 2004, págs. 18 sq.

[3] Proceso histórico relatado por Gerhard. A. Ritter, El Estado social, su origen y desarrollo en una comparación nacional. Madrid, Ministerio de Trabajo y Seguridad social, 1991.

[4] Véase J. Molina, La Política social en la Historia, págs. 223 sq.

[5]  Ernst Fortshoff, Sociedad industrial y Administración pública, I. N. A. P., Madrid, 1967.

[6]  Patrick de Laubier, La Polítique sociale dans les societés industrielles. 1800 à nos tours. París, Economica, 1984, pp. 8-9.

[7] Comisión europea, Glosario. Instituciones, política y ampliación de la Unión europea, Bruselas, 2000, pág. 59.

[8] Véase Marta Magadán Diaz y Jesús, Rivas García, La Europa Social. Barcelona, José María Bosch Editor, 2000.

[9] Véase Joaquín García Roca, Público y privado en la Acción social: del Estado del Bienestar al Estado social. Madrid, Ed. Popular, 1992.

[10] Ahora bien, mientras la Unión monetaria tiene una férrea disciplina unitaria, los elementos esenciales de la política social son delimitados todavía por cada uno de los Estados miembros de manera singular.

[11] Alfredo Montoya Melgar, Jesús Mª Galiana y Antonio V.Sempere Navarro, Derecho Social europeo, Ed. Tecnos, Madrid, 1994.

[12] Véase Luis Vila, “Repercusiones de los programas sociales europeos sobre los servicios sociales comunitarios”, en VVAA, Transformación social y compromiso de los profesionales, IV Jornadas de Intervención Social del Colegio Oficial de Psicólogos de Madrid, Vol. 1, 1996, pp. 231-250.  

[13] Eva Carrasco, “La protección social en la Unión Europea”, en Boletín económico de ICE, Información Comercial Española, nº 2670, 2000, pp 19-28.

[14] El objetivo de la Agenda Social fue aumentar el índice de empleo actual, del 61 al 70% durante el período 2000-2010, y conseguir que la proporción de mujeres activas (actualmente un 51%) ascienda al 60%. Sólo de esta forma podrían cumplirse los objetivos establecidos en el Consejo Europeo de Lisboa: convertir la Unión Europea en la economía más competitiva y dinámica del mundo, basada en el conocimiento y capaz de crecer de forma sostenible con más y mejores puestos de trabajo y con una mayor cohesión social.

[15] Cuestión lanzada por Dalmacio Negro, “¿Qué Europa? ¿Qué España?”, en Anales de la Real Academia de Ciencias Morales y Políticas, nº 78 , pp. 319-360.

[16] Sobre esta sentido polemiza Gerda Falkner, “Formas de gobernanza de la política social de la Unión Europea: ¿continuidad y/o cambio?”, en Revista internacional de Seguridad Social,  nº 2, 2006, pp. 85-114

[17] Al respecto es paradigmática la posición de Klaus Eder, “Los jóvenes europeos y su memoria colectiva: ¿un pasado sin presencia en Europa?”, Sistema: Revista de ciencias sociales, nº 197-198, 2007, pp. 297-308.

[18] Véase Marisol Pérez, “Ciudadanía social europea”, en Temas para el debate, nº 175, 2009, pp. 51-53.

[19] Véase Alejandro Cercas Alonso, “La Europa Social que se está conformando: realidad y perspectivas”, en Documentación social, nº 123, 2001, pp. 129-144.

[20]Manuel Moix, El Bienestar Social. ¿Mito o realidad?. Madrid, Ministerio de Cultura, Ed. Almena, 1980, p. 223. Cfr. Manuel Moix, La Política social y la libertad. Murcia, Isabor, 2009.

[21]La realidad política actual mostraba la hegemonía real de las “instituciones administrativas” en la Comunidad paneuropea; constituían una “eurocracia” que dirigía la tendencia hacía la despolitización creciente de ciertas áreas, que no todas, de la actividad europea. Esta “eurocracia de expertos que decida o dictamine a distancia de los antagonismos partidistas, me parece un paso hacia la logoarquía”, siendo “un mal menor que la politizadora partitocracia en la que han degenerado tantas democracias actuales”; con ello era el medio para alcanzar el Estado de razón, ideal al que había que aproximarse si era irreal su total implantación. Véase G. Fernández de la Mora, “Eurocracia y despolitización”, en El Mercurio, Santiago de Chile, 2-III-1997.